Yhteispäätösmenettelyn käyttöönotto merkitsi parlamentin vaikutusmahdollisuuksien merkittävää kasvua. Aluksi tätä päätöksentekotapaa tulkittiin siten, että parlamentti sai veto-oikeuden päätöksiin. Käytäntö on kuitenkin paljastanut, että tuo tulkinta on aivan liian vaatimaton. Parlamentti ja neuvosto muuttavat yhteispäätösmenettelyssä komission esityksiä radikaalisti. Menettely tuo myös päätöksentekoon avoimuutta, koska parlamentin puolella käsittely ja keskustelut tapahtuvat valiokunnissa, joiden kokoukset ovat avoimia. Myös parlamentin täysistuntoäänestyksiä raportoidaan laajasti tiedotusvälineissä. Nyt, kun yhteispäätösmenettelyä on harjoiteltu muutama vuosi, on siihen oltu parlamentin puolella varsin tyytyväisiä. Normaali järjestys on se, että komission esitystä käsitellään ensin parlamentissa ensimmäisessä käsittelyssä, josta asia etenee neuvoston ns. yhteiseksi kannaksi. Parlamentin esittämät yksittäiset muutosehdotukset voivat tulla hyväksytyksi neuvostossa määräenemmistöllä, jos komissio asettuu puoltamaan niitä. Muutoin neuvosto voi omaksua ne yhteiseen kantaansa vain yksimielisellä päätöksellä. Onkin ymmärrettävää, että parlamentissa on yhä tiivistetty yhteyksiä komissioon päätöksenteon kaikissa vaiheissa, koska sillä on tämä portinvartijan rooli. Neuvoston yhteinen kanta palaa parlamentin toiseen käsittelyyn, jos neuvosto ei ole hyväksynyt parlamentin ehdotuksia. Toisessa käsittelyssä parlamentti voi toistaa ensimmäisessä käsittelyssä tekemiään ehdotuksia, mutta nyt jokainen muutosehdotus vaatii 314 ääntä eli ehdottoman ääntenenemmistön tullakseen parlamentin kannaksi neuvoston yhteistä kantaa vastaan. Tämä selittää sen, miksi parlamentissa on haettava laajaa yhteisymmärrystä poliittisten ryhmien kesken, viimeistään toisessa käsittelyssä. Parlamentin voimasuhteet vaikuttavat lopputulokseen, ja tällä hetkellä parlamentin suurin ryhmä Euroopan kansanpuolue pyrkii jossain määrin laimentamaan toimielimen päätöksiä esim. ympäristö- tai maahanmuuttopolitiikassa. Jos neuvosto ei vieläkään voi hyväksyä parlamentin ehdotuksia, se avaa sovittelun. Parlamentin selvityksissä on käynyt ilmi, että parlamentin vaikutusvalta on tässä prosessissa suuri: jopa 70 prosenttia sovittelumenettelyissä hyväksytyistä teksteistä on parlamentin ehtojen mukaisia. Sovittelussa ei myöskään olla tiukasti sidoksissa aikaisemmin esitettyihin muotoiluihin, joten uudet, luovat ratkaisut ovat mahdollisia. Yhteispäätösmenettely on varsin tasapainoinen ja avoin tapa laatia EU-säädöksiä. Neuvosto huolehtii kansallisista eduista, parlamentti tuo siihen yleisempää näkökulmaa, ja tilaisuuksia ylilyöntien ja kohtuuttomuuksien karsimiseen on useita. Amsterdamin sopimus antaa mahdollisuuden nopeuttaa yhteispäätösmenettelyä. Lainsäädäntöesitys voidaan hyväksyä jo parlamentin ensimmäisen käsittelyn jälkeen. Tämä tapahtuu käynnistämällä ns. epävirallinen trilogi neuvoston, parlamentin ja komission kesken.
Parlamentin sovittelusta vastaavat kolme varapuhemiestä (Imbeni, Provan, Friedrich) ovat esittäneet käsityksiään tästä ns. “fast track” -menettelystä. Samalla kun siihen sisältyy parlamentin kannalta mahdollisuuksia, myös riskejä on havaittavissa. Parlamentti ei enää välttämättä olekaan prosessissa tasavertainen osapuoli vaan joutuu “kuudennentoista jäsenmaan” asemaan. Kun lainsäädäntötekstistä neuvotellaan suljettujen ovien takana kokouksissa, joihin osallistuu huomattavan pieni määrä edustajia, menetetään myös avoimuutta ja julkisuutta. Neuvostosta ovat edustettuina pääsihteeristö ja puheenjohtajamaa, parlamenttia edustavat lähinnä asiaa käsittelevän valiokunnan puheenjohtaja ja mietinnön esittelijä (“raportööri”). Esimerkki nopeutetusta yhteispäätösmenettelystä on ajankohtainen avoimuusasetus. Kansalaisjärjestökenttä on paheksunut syystäkin sitä, että juuri avoimuudesta neuvotellaan kuukausikaupalla suljettujen ovien takana. Onkin esitetty vaatimuksia palata normaaliin yhteispäätösmenettelyyn. Puheenjohtajakausien vaihtuminen on vaikuttanut avoimuusasetuksen valmisteluun. Ranskan kaudella mentiin koko ajan huonompaan suuntaan; syntyi muun muassa niin sanottu Solana-päätös, jossa suljettiin ns. arkaluontoiset asiakirjat avoimuuden ulkopuolelle ja sen jälkeen on ollut huomattavissa, että tämä kategoria sen kun laajenee eli “saastuttaa” muitakin politiikan aloja ulko- ja turvallisuuspolitiikan lisäksi, kuten oikeus- ja sisäasioita. Asetuksen sisälle näyttääkin syntyneen iso “reikä”, johon arkaluontoiset asiakirjat putoavat ilman että niistä jäisi jälki edes asiakirjarekistereihin. Tämä merkitsee, ettei näiden asiakirjojen sisältöön voida ulottaa poliittista valvontaa tuomioistuinvalvonnasta puhumattakaan. Ruotsin puheenjohtajakausi on tuonut avoimuusasetuksen valmisteluun pohjoismaisia sisältötavoitteita. Toisaalta Ruotsin toimintaa rajoittaa se, että eräät suuret, vähemmän avoimuusmyönteiset jäsenmaat ovat epäluuloisia ja uskovat neuvoston puheenjohtajan ylittävän jatkuvasti toimivaltuutensa. Ruotsilla on taakkanaan myös kotimaasta heijastuvat paine suojella omaa perustuslakiaan siten, että päätös EU-asiakirjan luovuttamisesta tehtäisiin jäsenmaassa, jos sitä sieltä pyydetään. Jos jäsenmaa toimisi vain postikonttorina ja joutuisi toimittamaan asiakirjapyynnön Brysseliin, uhrattaisiin Ruotsin perustuslakiin kirjattu julkisuusperiaate. Tämä asia on tärkeä, mutta Ruotsi tekisi virheen, jos se ylikorostaisi tätä seikkaa muiden tärkeiden periaatteiden kustannuksella. Eri puheenjohtajamaiden omat painopistealueet vaikuttavat siis jonkin verran asioiden etenemiseen. Joskus voi olettaa, että puheenjohtajamaa päästyään panttivankiasemastaan vapautuu edistämään omia pyrkimyksiään enemmän kuin mihin se puheenjohtajakaudellaan pystyi. Näin ei voida varmasti ennustaa, heikentyisivätkö avoimuuspyrkimykset, jos Ruotsi joutuisi siirtämään tehtävän puolivalmiina itseään seuraavalle Belgialle, joka kuuluu “puoliavoimiin” maihin.
Toimielinten välisiin suhteisiin on vaikuttanut eniten Euroopan parlamentin toiminta, joka johti Santerin komission eroon. Komission uusi puheenjohtaja Romano Prodi otti nopeasti keskustelu- ja yhteistyökumppanikseen parlamentin, minkä ministerineuvosto on kyllä tarkasti myös pannut merkille. Prodi ärsyttää neuvostoa painottaessaan yhteisön toimielinten merkitystä neuvoston sijasta, muun muassa puhuessaan “pienten maiden edusta”. Hän on käyttänyt useita kertoja parlamenttia fooruminaan arvostellessaan neuvoston pyrkimyksiä luoda uusia hallitusten välisiä toimielimiä ja mekanismeja, esimerkiksi “korkeita edustajia”. Parlamentin kannan mukaan esimerkiksi EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tulisi olla komission varapuheenjohtaja. Toimielinten välisellä sopimuksella viime vuodelta komissio on velvoitettu raportoimaan merkittävistä asioista parlamentille. Tämä koskee muun muassa neuvotteluja kansainvälisistä sopimuksista kuten WTO-sopimuksesta. Tämänkaltaiset “epäviralliset” järjestelyt viitoittavat usein tietä tulevaisuuteen. Neuvoteltaessa Nizzan sopimuksesta komissio olisi hyväksynyt parlamentille yhteispäätösmenettelyn mukaisen toimivallan niissä WTO-asioissa, joissa myös neuvostolla on toimivaltaa. En pitäisi ihmeenä, että seuraavassa hallitusten välisessä kokouksessa yhteispäätösmenettely ulotetaan myös kauppapolitiikan alalle. Parlamentin ja komission välisessä sopimuksessa luvattiin parlamentille myös luottamuksellisia asiakirjoja, mutta näistä on käynnissä parhaillaankin parlamentin jäsenten käynnistämä oikeudenkäynti (Stauner ja muut vastaan komissio), koska he ovat olleet tyytymättömiä komission haluttomuuteen luovuttaa parlamentille tietoja erityisesti tili- ja vastuuvapausmenettelyyn liittyen. Parlamentin tiedonsaantia on mutkistanut erityisesti muotoutumassa oleva yhteinen puolustuspolitiikka (ESDI), joka on niin leimallisesti hallitusten välistä yhteistyötä, että komissiollakaan ei ole siinä mainittavaa osaa. Neuvosto on kavahtanut sitä, että tämän alan salaisia asiakirjoja valuisi komission kautta myös parlamentille, koska se on sitoutunut jo viime kesänä erittäin tarkkoihin turvajärjestelyjen NATO-yhteistyössään. Neuvosto jopa puuttui tältä osin komission ja parlamentin väliseen sopimukseen. Toisaalta sen on ollut pakko neuvotella parlamentin oikeudesta tutustua turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskeviin salaisiin asiakirjoihin, kun parlamentti päätti haastaa neuvoston EY:n tuomioistuimeen em. Solana-päätöksestä. Rinnan avoimuusasetuksen valmistelun kanssa parlamentti onkin neuvotellut neuvoston kanssa jäsenmaiden “parhaan käytännön” mukaisesti suppean erityisvaliokunnan perustamisesta, jolle annettaisiin oikeus saada salaisia tietoja turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityksestä. Parlamentissa on jossain määrin ollut taipumusta varmistaa oma tiedonsaantinsa kansalaisten tiedonsaannin kustannuksella.
Viime pidetyissä Euroopan parlamentin vaaleissa sosialidemokraatit menettivät valtaansa. Siitä alkoi parlamentissa eräänlainen kulttuurivallankumous, sillä PSE- ja EPP-ryhmät ovat alkaneet olla aidosti erimielisiä. Kahden ryhmän neuvottelujen sijaan on alettu käydä neljän, viiden poliittisen ryhmän välisiä neuvotteluja. London School of Economics tekee koko vaalikauden kattavaa seurantatutkimusta parlamentin sisäisistä valtasuhteista ja kartoittaa sitä, miten enemmistöt muodostuvat eri tilanteissa. Tähän asti ELDR-ryhmä on ollut kaikkein useimmin enemmistössä, mikä kuvastaa sen strategista asemaa; onhan se sopinut PPE-ryhmän kanssa myös siitä, että PPE:stä valittua puhemies Nicole Fontainea seuraa ELDR:n Pat Cox. ELDR:n ohella keskisuurista ryhmistä myös Vihreät/ALE on kasvattanut painoarvoaan. Yksi tapa tarkastella parlamentin sisäistä vallanjakoa on tutkia kansallisten delegaatioiden asemaa. Parlamentin puhemiehistössä espanjalaisten, ranskalaisten, saksalaisten ja italialaisten asema on hyvin vahva. Pienten maiden edustajien on erittäin vaikeaa päästä puhemiehistöön tai ryhmien puheenjohtajiksi, koska poliittisten ryhmien sisällä nokkimisjärjestys noudattaa tavallisesti kansallisten delegaatioiden suuruusjärjestystä.
Ryhmät ovat usein laajasti samaa mieltä juuri koko instituutiota koskettavissa kysymyksissä, esimerkiksi Nizzan huippukokouksen jälkeisestä prosessista, jossa tavoitteena on murtaa hallitusten välinen toimintalogiikka myös perustamissopimusten uudistamisessa ja korvata hallitusten väliset kokoukset avoimemmalla menettelyllä, jossa Euroopan parlamentilla olisi muodollista toimivaltaa. Nizzan sopimusta on varmasti parlamentissa kritisoitu enemmän kuin mitään aiempaa perustamissopimusta. Kun parlamentti ottaa siihen lopullisesti kantaa syksyllä, se oletettavasti asettaa hyväksyntänsä ehdoksi irtautumisen puhtaasti hallitusten välisestä tavasta uudistaa perustamissopimuksia. Tässä parlamentti tulee nojautumaan Nizzan sopimuksen liitteeseen IV, jonka mukaan prosessissa on tarkasteltava mahdollisuuksia yksinkertaistaa perustamissopimuksia, perusoikeuskirjan oikeudellista asemaa, kansallisten parlamenttien asemaa unionissa sekä tutkia tarvetta laatia luettelo jäsenmaiden ja unionin toimivaltuuksista. Joulukuussa Laekenissa pidettävän huippukokouksen jälkeen parlamentti näkee mielellään, että perustetaan perusoikeuskirjaprosessin kaltainen konventti tms. toimielin, jossa hallitusten lisäksi ovat edustettuina kansalliset parlamentit ja Euroopan parlamentti ja johon kansalaisyhteiskunta voi osallistua. Ministerineuvosto korostaa, että tällaista valmistelua seuraisi kuitenkin perinteinen HVK, joka tekee päätökset. Ei kuitenkaan olisi ihme, jos itse vuonna 2004 järjestettävä HVK jäisi pitkälle muodollisuudeksi. Näin parlamentti olisi onnistunut varsin pitkälle haastamaan HVK-menetelmän nykyisten toimivaltuuksiensa puitteissa, joissa sillä ei ole sopimusten hyväksymiseen muodollista valtaa. Tässä se epäilemättä aikoo vedota vahvasti tarpeeseen lisätä prosessin avoimuutta. Julkisuusvaje kulkee käsi kädessä hallitustenvälisyyden kanssa. Tässä on suomalaisille pohtimista, he kun ovat tuoreiden mielipidemittausten mukaan huolissaan liittovaltiokehityksestä. EU on nytkin yhdistelmä liitovaltiota ja valtioliittoa. Edellinen piirre on vahvistumaan päin, koska globalisoituminen edellyttää aidosti ylikansallista päätöksentekoa. Tämä ei merkitse sitä, että samaan aikaan ei voitaisi vahvistaa paikallista päätöksentekoa, päinvastoin. Paikallisen ja kansallisen tason välillä on vielä mahdollisuus vahvistaa alueiden asemaa unionissa. Näin esimerkiksi Skotlanti saattaa tulevaisuudessa saada Suomeen, väkiluvultaan yhtä suureen kansallisvaltioon verrattavan aseman.
Suomen EU-politiikka: kokemukset ja haasteet
Turun yliopiston Jean Monnet -keskuksen journalistiseminaari Helsinki 16.3.2001
