Kansanedustaja Heidi Hautala (vihr.) on jättänyt Korkeimmalle hallinto-oikeudelle valituksen hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan 6.2. tekemästä päätöksestä, jolla Hautalalta evättiin hänen julkisuuslain perusteella pyytämänsä, tulevaan turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon liittyvä virkamiesraportti. Perusteluissaan ulkoministeriö vetosi siihen, että julkisuuslain mukaan valiokunnan asiakirjat ovat salassa pidettäviä, ellei se toisin päätä. Lisäksi vedottiin asian keskeneräisyyteen.[:]

Hautala toteaa, että asiakirjaa ei hänen muodostamansa käsityksen mukaan voida pitää keskeneräisenä muistiona tai muuna sellaisen asiakirjana, joka voitaisiin tällä perusteella lain mukaan jättää julkistamatta. Hän vetoaa muun muassa niihin tietoihin, joita pääministeri Matti Vanhanen antoi asiakirjasta viime torstain kyselytunnilla, kun hän vastasi Kimmo Sasin (kok.) ja muiden edustajien kysymyksiin. Tuolloin kävi ilmi, että asiakirja on yksi viidestä taustaraportista, jotka valottavat Suomen turvallisuuden eri osatekijöitä, eikä sitä ole tarkoituskaan saattaa valmiimmaksi.

“Valiokunnalla olisi ollut julkisuuslain mukaan oikeus harkita asiakirjan julkistamista, mutta aivan ilmeisesti se ei ole sitä tehnyt, koska se ei vastauksessaan esitä yhtäkään asiakirjan sisältöön tai sen julkistamisesta mahdollisesti seuraaviin haittoihin liittyvää salassapitoperustetta. Kun tällainen tarkastelu jää tekemättä, vesitetään julkisuuslain yleiset avoimuusmyönteiset lähtökohdat tehokkaasti”, Hautala sanoo.

Valiokunta ei myöskään ilmoita tutkineensa mahdollisuutta julkistaa asiakirjaa osittain, vaikka laki nimenomaan velvoittaakin tällaiseen harkintaan, jotta julkisuusperiaate toteutuisi mahdollisimman pitkälle. Hautala väittää, että jopa Euroopan unionin avoimuuskäytäntö on nykyään pidemmälle kehittynyt kuin se, jota hänen hallitukselta saamansa kielteinen vastaus perusteluineen edustaa.

Hautala toteaa, että hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan päätös on perustuslain sananvapauteen liittyvän tiedonsaantioikeuden sekä osallistumisoikeuden vastainen, eikä ota huomioon julkisuuslain avoimuusmyönteistä lähtökohtaa, jonka mukaan
julkisuusperiaatteen rajoitusten on oltava välttämättömiä, täsmällisiä ja tarkkarajaisia, ja että niitä on tulkittava suppeasti.

Liite: Valitus KHO:lle
– – –

Korkein hallinto-oikeus
Unioninkatu 16
00130 Helsinki
p. 18531

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle

Valittaja:
Heidi Hautala, Helsinki
postiosoite: 00102 Eduskunta
puhelin: 09-4321 (työ)

Valituksen kohteena oleva päätös:
Hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan 6.2. tekemä päätös (liite 1), joka on saatettu valittajalle tiedoksi 19.2. ulkoasiainministeriön telefax-kirjeellä, joka on päivätty 18.02.2004 (liite 2).

Olen telefax-kirjeelläni 5.2.2004 julkisuuslakiin vedoten (laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta, 21.5.1999/621) perusteella pyytänyt hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittista valiokuntaa (HUTVA) luovuttamaan minulle kokouksessaan 28.1.2004 käsittelemänsä raportin, joka liittyy (hallituksen) tulevaan turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon. Ulkoasiainministeriö on antanut minulle 19.2.2004 tiedoksi, että asiakirjapyyntöni oli ollut esillä HUTVAn kokouksessa 6.2.2004 ja että vastaus siihen on kielteinen. Valiokunnan mukaan asiakirja on sille laadittu ja on näin ollen julkisuuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella salassa pidettävä, ellei valiokunta toisin päätä. Kielteistä päätöstä perustellaan sillä, että valiokunta “ei ole katsonut tarkoituksenmukaiseksi antaa tietoa asiakirjasta, koska se ei ole valmis, vaan vasta esitetty valiokunnalle kommentointia varten ja liittyy osana valmisteilla olevaan turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon eduskunnalle”.

Julkisuusperiaatteen perusoikeusluonteesta ja rajoitusten luonteesta

Julkisuusperiaate on selkeästi kirjoitettu julkisuuslakiin (1 §). Lain tarkoitus (3 §) on muun muassa “antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön”. Kansainvälisessäkin tarkastelussa tätä lähtökohtaa on pidetty edistyksellisenä. Julkisuuslaki on säädetty toteuttamaan hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttia (perustuslain 12 §): “Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.” Hallitusmuodon 11 §:n 2 momentin (perustuslain 14 §) mukaan “julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.”

Perusoikeusuudistuksen esitöissä (HE 309/1993 vp.) on korostettu julkisuusperiaatteen yhteyttä sananvapauteen: “Riittävän julkisuuden takaaminen on edellytys yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys.” Perustuslakivaliokunta tiukensi hallituksen esitystä siten, että lähtökohtana olevaa julkisuutta voidaan rajoittaa pelkästään lailla ja vain välttämättömistä syistä.

Perusoikeusuudistuksen toteuttamiseksi säädetty julkisuuslaki sisältää kahdenlaisia rajoituksia asiakirjajulkisuuteen. Toiset niistä koskevat asioiden tai asiakirjojen keskeneräisyyttä ja toiset salassa pidettäviä asiakirjoja.

Asiakirjan tai asian keskeneräisyydestä

HUTVA ei siis ole “katsonut tarkoituksenmukaiseksi antaa tietoa asiakirjasta, koska se ei ole valmis, vaan vasta esitetty valiokunnalle kommentointia varten ja liittyy osana vielä valmisteilla olevaan turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon eduskunnalle”.

On huomattava, että eduskunta tiukensi hallituksen julkisuuslakiesityksen 17 §:ä toteamalla, että “tietojen saamista (…) ei lain 1 ja 3 § ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista…” Perustuslakivaliokunta oli esittänytlausunnossaan (PeVL 43/1998 vp – HE 30/1998 vp.), että rajoitusten “täsmällisyys ja tarkkarajaisuus turvaa viranomaistoiminnan avoimuutta ja tältä osin mahdollisuuksia kansalaiskeskusteluun asioiden valmisteluvaiheessa. Täsmentämisen valtiosääntöoikeudellisena perusteena on sääntelyn yhteys hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttiin.”

Erityisesti keskeneräisyydestä hallituksen julkisuuslakiesityksen perusteluissa todettiin, että viranomaisen harkintavaltaa rajoittaa lain 17 §:n säännös siitä, että on noudatettava yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita, joita ovat tarkoitussidonnaisuus, suhteellisuus ja objektiivisuus.

Käsitykseni mukaan HUTVA ei ole kielteisen päätöksen asiakirjapyyntööni antaessaan toiminut perustuslain (ent. hallitusmuodon) eikä julkisuuslain lähtökohtaisesti avoimuutta korostavan linjan mukaisesti.

Tämä käsitys vahvistuu, kun otetaan huomioon, mitä tietoja pääministeri Matti Vanhanen on asiakirjasta antanut suullisesti eduskunnalle täysistuntokeskustelussa hallituksen kyselytunnilla 18.3.2004 (liite 3). Pääministerin mukaan asiakirja on virkamiesarvio turvallisuusympäristömme kehityksestä, joka on valmisteltu valtiosihteeri Risto Volasen johdolla. Pääministerin kansanedustaja Kimmo Sasille antaman vastauksen mukaan “valtioneuvostolla on oikeus turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyen harkita se, mitkä asiakirjat ovat julkisia, mitkä pidetään salassa” ja että “asiakirja ei ole sillä tavalla valmis asiakirja” eikä “osa selontekoa”. Valiokunta (HUTVA) “omassa käsittelyssään, seminaarissaan, totesi aika lukuisia katvealueita, joita pitää täydentää ja joista valiokunta haluaa lisäarvioita, ja näitä on myöhemmin saatu”, pääministeri sanoi.

Vastauksessaan edustaja Sasin jatkokysymykseen pääministeri selvensi sanomaansa siten, että “tämä ei ole ainoa asiakirja, joka selonteon valmistelun yhteydessä on pidetty salaisena… kun havaittiin, minkälaisia katvealueita tässä analyysissä oli, ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta on lisäksi pyytänyt erilliset virkamiesanalyysit ja arviot neljästä aihepiiristä, jotka liittyvät kansainvälisen oikeuden kehitykseen, ympäristöturvallisuutta koskevaan analyysiin, sisäistä turvallisuutta ja terrorismia koskevaan analyysiin ja Suomen lähialueen sotilaspoliittista tilannetta koskevaan analyysiin”. Myöskään näitä selonteon valmisteluun liittyviä, osittain kirjallisia, osittain suullisia raportteja ei pääministerin mukaan julkisteta.

Vastatessaan allekirjoittaneelle, joka myös osallistui eduskuntakeskusteluun, pääministeri korosti pyydetyn asiakirjan olevan “puutteellinen” eikä sille siksi “haluttu antaa suurempaa painoarvoa, vaan siihen liittyviä tietoja on vähitellen täydennetty ilman, että sitä asiakirjaa tullaan kirjoittamaankaan sen valmiimmaksi”.

Keskustelun lopuksi pääministeri sanoi, että “tammikuinen asiakirja ei ole alkuunkaan kattava analyysi meidän turvallisuusympäristöstämme”. Koko kuvan saamiseksi “täytyisi olla kiinnostunut kaikista viidestä asiakirjasta”.

Pääministeri Vanhanen osoitti edellä selostetuissa vastauksissaan, ettei hän ole ymmärtänyt julkisuuslain avoimuusmyönteistä lähtökohtaa käsiteltäessä keskeneräisten asioiden tai asiakirjojen julkisuuden rajoituksia. Pääministerin lähtökohta kaiken aikaa on viranomaisen salailun tarve, ei kansalaisen perustuslaillinen oikeus muodostaa vapaasti mielipiteensä ja vaikuttaa julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon. Sananvapaus sisältää myös oikeuden hankkia tietoa. Hallituksen julkisuuslakiesityksen perustelujen mukaanhan “nämä tiedonsaantioikeudet liittyvät kiinteästi osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin”. Nämä oikeudet ulottuvat myös ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan, laissa säädetyin välttämättömin rajoituksin.

Kuvaillessaan asiakirjaa pääministeri vahvisti, että kyseessä tosiaan on asiakirja, jota ei ole sellaisenaan tarkoituskaan “kirjoittamaan sen valmiimmaksi”. Itse asiakirjaa ei siten voidakaan pitää keskeneräisenä. Pääministerin mainitsema asiakirjan “puutteellisuus” ilmenee käytännössä lähinnä siten, että sen on katsottu edustaneen vain yhtä hallituksen tulevaan ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon kattamaa näkökulmaa. Tästä syystähän asiakirjasta HUTVA:ssa käyty keskustelu on aivan ilmeisesti saanut valiokunnan teettämään (virkamiehillä) neljä muuta osaraporttia. Kun pääministeri keskustelussa totesi, että asiakirja kattaa vain yhden osa-alueen, hän tuli myös myöntäneeksi, että se on pelkästään tässä mielessä puutteellinen.

Huomionarvoista on, että pääministeri ei edellä esittämällään kieltänyt, etteikö ko. asiakirja kuuluisi julkisuuslain soveltamisalaan. Oikeusministeri Johannes Koskinen sen sijaan osallistuessaan samaan keskusteluun esitti, että “Volasen työryhmän paperi… on luonteeltaan luonnostyyppinen, ei mikään valmis asiakirja, eikä senkään takia ole minkään periaatteiden mukaan julkisuuteen tuotavissa”. Näin sanoessaan oikeusministeri Koskinen osoitti tietämättömyyttä julkisuuslain soveltamisalasta ja virkamiesten harkintavallan rajoista näiden päättäessä asiakirjan julkistamisajankohdasta.

Pyytämääni asiakirjaan onkin aivan ilmeisesti sovellettava julkisuuslain 6 §:ää, jonka mukaan “viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä” kun (5 momentin mukaan) “yleisesti merkittävän ratkaisun tai suunnitelman esillä olevia vaihtoehtoja, niiden perusteita ja vaikutuksia kuvaava itsenäisen kokonaisuuden muodostava selvitys, silloinkin kun se liittyy muuten keskeneräiseen asiaan… on valmis käyttötarkoitukseensa”.

Hallituksen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsittelevän valiokunnan asiakirjojen salassa pidettävyydestä

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, “valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, ellei valiokunta toisin päätä” (1 kohta). HUTVA on perustanut kielteisen päätöksen tähän lain kohtaan automaattisesti pohtimatta, olisiko se kuitenkin perustelluista syistä voinut julkistaa asiakirjan. Tätä vaikutelmaa vahvistaa se, että perustelu asiallisesti kuitenkin sidotaan asiakirjan tai asian keskeneräisyyteen liittyvään oletukseen, jonka olen edellä pyrkinyt osoittamaan virheelliseksi salausperusteeksi

Pääministeri Matti Vanhasen edellä selostetut suulliset selvitykset asiakirjan luonteesta osoittavat, että valiokunnassa on tosiasiassa näin vältetty keskustelu asiakirjan sisältöön liittyvistä salausperusteista ja sen mahdollisen julkistamisen vaikutuksista, jota lain yleiset lähtökohdat olisivat edellyttäneet. Tällainen arviointi olisi ollut edellytys julkisuuslain mahdollistamalle päätökselle, että asiakirja olisi julkistettu. Juuri lakiin kirjattu mahdollisuus julkistaa HUTVA:n käsittelemiä asiakirjoja velvoittaa sen tarkastelemaan asiakirjan sisällöstä ja sen julkistamisen vaikutuksista johdettua salassapitotarvetta. Näin ei aivan ilmeisesti ole tapahtunut ko. asiakirjan osalta. Perustuslakivaliokunta on julkisuuslakia koskevassa lausunnossaan (PeVL 43/1998 vp – HE 30/1998 vp) nimenomaisesti todennut, että “ehdotetussa salassapitosääntelyssä merkityksellisiä seikkoja ovat asiakirjojen sisältö ja tiedon antamisesta kulloinkin aiheutuvat vaikutukset”.

Vaikka 24 §:n 1 momentin 1 kohta luo asiakirjan salassa pidettävyyden lisäedellytyksittä (ilman vahinkoedellytystä), on kuitenkin huomattava, perustuslakivaliokunta on em. lausunnossaan korostanut, että “näissäkin tapauksissa asiakirjan sisältäessä tietynlaista tietoa (kursivointi allekirjoittaneen) seuraa salassapitovelvollisuus lain mukaan säädännäisesti ilman harkinnanvaraisuutta”.

HUTVA:lle julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetty mahdollisuus julkistaa käsittelemiään asiakirjoja on eräällä tavalla verrattavissa lain samaan, salausperusteita koskeviin useisiin kohtiin otettuihin ns. vahinkoedellytyslausekkeisiin. Näiden tarkoitus on toteuttaa perustuslaissa turvattu sananvapaus, siihen liittyvä tiedonsaantioikeus ja mahdollisuus osallistua yhteiskunnalliseen päätöksentekoon jo sen valmisteluvaiheessa.

HUTVA ei kaikesta päätellen ole asiakirjan salassapidosta päättäessään lainkaan tarkastellut, mitä (ulkopoliittisia) etuja salassa pidettävyydellä suojataan. Se on siten kielteisen päätöksensä tehdessään osoittanut piittaamattomuutta kansalaisten perusoikeuksista ja julkisuuslain keskeisistä periaatteista, joilla pyritään varmistamaan julkisuusperiaatteen mahdollisimman vähäinen rajoittaminen ja rajoitusten avoimuusmyönteinen suppea tulkinta. Jos HUTVA:lla olisi ollut oikeus salata asiakirja automaattisesti sillä perusteella, että kyse on nimenomaisen valiokunnan käsittelemästä asiakirjasta, mitätöityisivät perustuslain ja julkisuuslain avoimuutta korostavat yleiset lähtökohdat kokonaan.

Suomi on itse asiassa vastustanut tähän verrattavaa pyrkimystä Euroopan unionissa. Neuvoston pääsihteeri ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Javier Solana koetti v. 2000 muuttaa neuvostoa silloin sitovaa asiakirjajulkisuussäännöstöä siten, että turvallisuutta ja puolustusta koskevat asiakirjat suljettaisiin sääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle. Suomi muiden avoimuutta puolustavien toimijoiden tavoin katsoi, että julkisuutta on syytä rajoittaa vain täsmällisin salausperustein ja aina tapauskohtaisesti. Suomi onnistui torjumaan tämän yrityksen nojaten paljolti omaan avoimuusperinteeseensä.

Jos Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi, että HUTVA:lla oli oikeus salata pyytämäni asiakirja automaattisesti sillä perusteella, että ao. asiakirja oli sen käsiteltävänä, on todettava, että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskeva asiakirjajulkisuus on vähemmän avoimuusmyönteistä kuin Euroopan unionin vastaava säädöstö.

Koko suhtautumisellaan valittajan asiakirjapyyntöön HUTVA ilmentää sitoutumista ulkopolitiikan harjoittajien perinteiseen kapeaan näkemykseen, että kyse on politiikan alueesta, joka ei vieläkään kuulu kansalaisille tai tiedotusvälineiden edustajille ja että ulko- ja turvallisuuspolitiikassa voidaan omaa harkintavaltaa liioitellen laajentaa julkisuusperiaatteen rajoituksia ylitse sen, mitä perustuslaki sallii.

Velvollisuus tarkastella osittaisen tiedon antamista asiakirjasta

Julkisuuslain 9 §:n mukaan salassapitovelvollisuus koskee usein vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Salassa pidettävien osien jälkeenkin on asiakirjan sisältö voitava ymmärtää oikein (HE:n perustelut). Tehdessään edellä kuvatulla tavalla ilmeisen ylimalkaisen päätöksen asiakirjan salassapidosta HUTVA on samalla myös tullut laiminlyöneeksi velvollisuutensa tarkastella sitä, olisiko asiakirja voitu luovuttaa julkisilta osiltaan, siis siinä tapauksessa, että tarkastelussa olisi ensin tullut ilmi asiallisia ja välttämättömiä, tarkasti rajattuja ja suppeasti tulkittuja salausperusteita.

Kielteisen päätöksen perusteluvelvollisuudesta

Hallintovaliokunta on lausunnossaan (HaVM 31/1998 – HE 30/1998 vp) tähdentänyt, että julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettävän asiakirjan luovuttamista koskeva kielteinen päätös on 14 §:n 3 momentin mukaan perusteltava ja että “kieltäytymisratkaisut todella perustellaan asianmukaisesti mainitsemalla salassapidon lakiperusta ja ilmaisemalla ne tosiasialliset seikat, jotka ovat vaikuttaneet salassapitosäännöksen, esimerkiksi sen sisältämän vahinkoedellytyslausekkeen soveltamiseen vastoin perustuslain mukaan pääsääntönä olevaa julkisuusperiaatetta”. Katson, että HUTVA on toiminut myös julkisuuslaissa toistettujen, hyvän hallinnon yleisten vaatimusten vastaisesti perustelemalla päätöksensä paitsi virheellisesti myös puutteellisesti.

Yhteenveto

Edellä esittämilläni perusteilla katson, että Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi kumota HUTVAn kokouksessaan 6.2.2004 tekemä perustuslain ja julkisuuslain vastainen päätös asiakirjapyynnöstäni. Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi joka tapauksessa edellyttää, että HUTVA ja ulkoasiainministeriön olisi tullut perustella kielteinen päätöksensä julkisuuslain sekä yleisten hallintoperiaatteiden edellyttämällä tarkkuudella.

Helsingissä 22.3.2004

Heidi Hautala