///Ulkopolitiikka-lehti

Euroopan parlamentin valta Suomen asioihin on jatkuvasti kasvanut. Suomen kymmenen jäsenyysvuoden aikana parlamentista on kasvanut tasavertainen lainsäätäjä ministerineuvoston rinnalle. Poikkeukset tähän sääntöön ovat supistuneet joka kierroksella. Silti valistuneetkin toimittajat ovat saattaneet kuvata parlamentin asemaa vain lausunnonantajana, joka kykenee korkeintaan hylkäämään jonkin lain. [:]

Tuleva perustuslakisopimus vakiinnuttaa parlamentin lainsäädäntövallan perustana olevan yhteispäätösmenettelyn “tavanomaiseksi lainsäätämisjärjestykseksi”. Viidennen
lainsäädäntökauden 1999–2004 raportti yhteispäätösmenettelystä vahvistaa parlamentin vaikutusvallan nykyisen laajuuden. Yhteispäätösmenettely luotiin Maastrichtin sopimuksella (1993) koskemaan 15 lainsäädäntöalaa. Amsterdamin sopimus (1999) laajensi sitä jo koskemaan 38:aa ja Nizzan sopimus 43:a alaa. Ennen vuotta
1999 yhteispäätösmenettelyjä oli keskimäärin 33 vuodessa, sen jälkeen 80.

Parlamentin vallan ulkopuolelle jäävät vielä tärkeä raha-, talous- ja veropolitiikka sekä pitkälti hallitusten väliseksi toiminnaksi jäävä ulko- ja turvallisuuspolitiikka.

Jotta ymmärtäisi, mitä kukin päätös tarkoittaa ja kuka asiasta sanoo viimeisen sanan, on opeteltava monivaiheisen menettelyn tärkeimmät etapit – edes pääpiirteittäin. Esityksen reitti on seuraava: komission esitys etenee parlamentin ensimmäisestä käsittelystä neuvoston yhteiseksi kannaksi, joka palaa parlamentin toiseen käsittelyyn. Parlamentti voi siinä vahvistaa ehdottomalla ääntenenemmistöllä – 314 ääntä 626:sta – aikaisempia esityksiään, joita neuvosto ei ole hyväksynyt.

Jos neuvosto ei hyväksy näitä, seuraa kahden lainsäädäntöelimen sovittelu ja sitä seuraava hyväksyminen parlamentin kolmannessa käsittelyssä yksinkertaisella enemmistöllä ja neuvostossa määräenemmistöllä. Amsterdamin sopimus teki mahdolliseksi, että prosessi saatetaan päätökseen jo parlamentin ensimmäisessä,
nopeutetussa käsittelyssä. Lopputuote on esimerkiksi “parlamentin ja neuvoston direktiivi”. Sen allekirjoittaa kummankin toimielimen puheenjohtaja.

Ponteva komissio

Kun Suomen eduskunta muuttaa hallituksen esityksiä enimmilläänkin erittäin vähän, ei yhteispäätösmenettelyn tulos aina muistuta komission alkuperäistä esitystä kovinkaan paljon. Vaikka komissio kuitenkin harvoin sanoutuu irti aikaansaannoksista, on se aikonut käyttää useammin oikeuttaan vetää pois antamiaan esityksiä. Näin se korostaisi omaa, yksinomaista aloiteoikeuttaan.

Erilaiset kuulemismenettelyt ja asteittainen eteneminen vihreiden kirjojen alustavista ajatuksista valkoisten kirjojen lainsäädäntöhahmotelmien kautta varsinaisiin säädösesityksiin ovat parantaneet komission esitysten hyväksyttävyyttä. Jäsenmailla on
rajattu oikeus tehdä esityksiä etenkin hankalissa sisä- ja oikeusasioissa, mistä seuraa usein varsin heikko lainsäädäntö. Se puolestaan vahvistaa komission auktoriteettia aloitteentekijänä.

Euroopan parlamentin valtaa EU-lakien sisältöön kuvaa hyvin, että sen toisessa käsittelyssä hyväksymistä muutosehdotuksista 23 prosenttia on mukana lopullisessa laissa, 60 prosenttia neuvoston kanssa neuvotellun kompromissin muodossa ja vain alle viidennes jää hyväksymättä. Parlamentin viittä tärkeintä ryhmää edustava “joukkue” on yleensä yhtenäisempi ja määrätietoisempi kuin neuvosto, joka koostuu nyt 25
maan hallituksen edustajista, ja jonka puolesta sihteeristö ja puheenjohtajamaa käyvät melkein kaikki keskustelut.

Valiokuntien valiot

Lainsäädäntövallasta 76 prosenttia keskittyy parlamentissa viiteen valiokuntaan. Joka haluaa vaikuttaa konkreettisesti eikä vain poliittisesti tai symbolisesti, liittyy mieluiten ympäristö-, kuluttajansuoja- ja kansanterveysvaliokuntaan. Sen vastuulle kuuluu
29 prosenttia kaikista yhteispäätösmenettelyasioista. Tämän valiokunnan jäseninä on koko ajan ollut useita suomalaisia. Siksi nämä edustajat loistavat myös “ahkerina” mietinnönlaatijoina tiedotusvälineiden suoritustilastojen kärjessä. Seuraavalla
lainsäädäntökaudella tästä raskaasti työllistetystä valiokunnasta irrotetaan kuluttajansuojakysymykset sisämarkkinoista vastaavaan valiokuntaan.

Parlamentin yllämainitun tuoreen raportin mukaan “yhteispäätösmenettely toimii ja se toimii hyvin”. Myös komissio ja neuvosto lienevät melko tyytyväisiä, ja menettelyä on jatkuvasti kehitetty antaumuksella kolmen toimielimen kesken. Tosin neuvostolta
kesti monta vuotta tottua jakamaan lainsäädäntövaltansa kaoottiseksi mielletyn parlamentin kanssa. Komissio puolestaan tuki kompromissia etsittäessä neuvostoa,
vanhasta tottumuksesta.

Alkuaikoina neuvosto kritisoi parlamenttia siitä, että lainsäädäntöpäätökset olivat sattumanvaraisia ja käsittelyt kestivät pitkään. Nykyään parlamentin vastuuvaliokunnan nimeämän esittelijän ympärille tarjotaan virkamiehiä, jotka hallitsevat muun muassa
oikeudelliset kysymykset ja hankkivat tarvittavan taustatiedon.

Oppia on haettu Yhdysvaltain kongressista, jota Euroopan parlamentti pitää Atlantin takaisena vastineenaan. Atlantin yli harrastetaan nyt myös poliittista pohdintaa kuten videokonferensseja asiakirjajulkisuudesta, ilmastopolitiikasta ja muista ajankohtaisista
kysymyksistä.

Nopeus on nyt valttia

Parlamentissa on erittäin kokenut ja taitava sovitteluosasto, jossa on kauan ollut myös erinomaisia suomalaisia virkamiehiä. Heti kun lakiesitys etenee parlamentin toiseen käsittelyyn, alkaa sovitteluosasto seurata sitä. Jos sopu ei ota syntyäkseen, virkamiehet hiovat poliitikkojen kanssa strategiaa, jolla parlamentin vaikutusvalta maksimoidaan. Vastaavasti jokaisessa toimielimessä on omat taustavoimat, jotka hiovat pykäliä tavoittelemaansa suuntaan.

Nopeutettu käsittely on suosittua, sillä vaalikauden lopussa jo 39 prosenttia säädöksistä oli hyväksytty ensimmäisessä käsittelyssä. Koska useimmat EU-lait ovat melko kiistattomia, on se pelkästään järkevää ajan ja energian säästöä. Mutta jos asiakysymys herättää poliittisia ristiriitoja, tarvitaan aikaa ja julkista keskustelua, jotta myös kansalaisyhteiskunta voisi vaikuttaa päätöksentekoon.

Vaikka neuvosto yhä säätää lakeja suljettujen ovien takana, asiakirjoja julkaisematta, tekee parlamentti tekee niiden käsittelystä julkista toimintaa. Kaikki kiinnostuneet voivat seurata keskustelua valiokuntien kokouksissa. Jos käsittelyssä on tunteita kuumentava direktiiviesitys, täyttyvät valiokuntahuoneiden penkit tarkkoja muistiinpanoja tekevistä eri alojen edunvalvojista.

Jos parlamentti ratkaisee lain sisällön jo ensimmäisessä käsittelyssä, keskustelut neuvoston ja komission kanssa käydään usein loppuun ei-julkisissa tilaisuuksissa.

Vauhtisokeuden vaarat

Joskus vauhtia voi olla liikaakin, kuten Ruotsin puheenjohtajakaudella keväällä 2001 valmistuneessa toimielinten asiakirjajulkisuudesta määräävässä avoimuusasetuksessa. Avoimuus oli Ruotsin puheenjohtajakauden asialistalla ykköstavoite. Siksi EU-suurlähettiläs Gunnar Lund sai Rosenbadenista tehtäväkseen edistää asiaa kaikin keinoin. Hän käynnisti intensiiviset neuvottelut parlamentin avaintoimijoiden kanssa ja sai aikaan nopeasti poliittisen sopimuksen, jonka esilämmittelyyn oli kulutettu useampia peräkkäisiä puheenjohtajakausia. Parlamentti, neuvosto ja komissio siunasivat valmiin paketin, kukin vuorollaan, mutta vain muutamassa tunnissa.

Nopeuttaakseen ratkaisua Ruotsi levitti huhua, että tulevat puheenjohtajamaat Belgia ja erityisesti Espanja vain odottivat päästäkseen heikentämään Ruotsin aikaansaannoksia. Parlamentti joutui näin – muutaman avaintoimijansa kautta – eräänlaisen “Tukholman
syndrooman” valtaan.

Olin sovitteluosaston kanssa yhtä mieltä siitä, että parlamentti olisi saanut kunnianhimoisempia avoimuustavoitteitaan vielä paremmin läpi, jos se olisi malttanut edetä tyynesti toiseen käsittelyyn. Neuvosto olisi joutunut julkisesti vastaamaan parlamentin haasteeseen – ja näin todistustaakka tietyistä takaperoisista kannoista olisi
siirtynyt sille. Se olisi joutunut vähintään perustelemaan, miksi avoimuus ei kelvannutkaan. Nyt lopputulos jäi puutteelliseksi, mistä syystä epäkohtiin varmasti vielä palataan.

Lobbareiden lieka

Parlamentissa esittelijälle on kasattu paljon valtaa ja vastuuta. Saamansa pakollisen virka-avun lisäksi hän joutuu ottamaan entistä enemmän huomioon “varjoesittelijät” eli muiden poliittisten ryhmien vastuuhenkilöt sekä muiden valiokuntien lausuntojen laatijat. Alusta
asti esittelijän on tavoiteltava kompromissia, koska parlamentin toinen käsittely vaatii ehdottoman ääntenenemmistön minkä tahansa neuvoston esityksestä poikkeavan esityksen taakse.

Esittelijä joutuu järjestämään myös puolivirallisia kuulemistilaisuuksia niille tahoille, joiden etua laki koskee, sekä alan varsinaisille asiantuntijoille. Valiokunnissa ei aikaa
kuulemisille ole, paitsi kaikkein tärkeimmille asioille. Ne jäsenet, jotka arvioidaan vaikutusvaltaisiksi, saavat tietoa enemmän kuin kykenevät ottamaan vastaan.

Edunvalvoja voi järjestää esittelijälle tukalat oltavat palkkaamalla ammattimaisen lobbarin torjumaan esittelijän aikeet. Rahalla voi ostaa millimetrin tarkan vaikuttamissuunnitelman. Eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen vaikutus esimerkiksi ympäristö- ja kuluttajapolitiikkoihin on lisääntynyt huomattavasti viime vuosina.

Esimerkiksi unioniin kriittisesti suhtautuva hollantilainen kansalaisjärjestö järjestää ohjattuja kävelyjä parlamentin lähikortteleihin, joiden tarkoituksena on katsastaa etujärjestöjen ja yritysten lobbaukseen keskittyneet toimipisteet. Näiden se arvelee
sanelevan päätökset. Yhtä lailla voisi kierrättää ihmisiä katsomassa, missä sijaitsevat Amnestyn, Greenpeacen ja muiden eurooppalaisten kansalaisjärjestöjen EU-päämajat. Vaatimattomammissa majoissa piilee jo paljon vaikutusvaltaa.

Kansalaisjärjestöjen sana on alkanut painaa yhä enemmän, kuten EU:n tupakkamainoskielto osoitti. Parlamentti oli jo astumassa tupakkateollisuuden ja mainosmarkoista kiinni pitävien suurten (saksalaisten) lehtitalojen kelkkaan, kun
kansanterveys- ja syöpäjärjestöt käänsivät kelkan suunnan ja saivat parlamentin enemmistön tupakanvastaisen linjan taakse. Euroopan tupakkateollisuuden ylin johto vetosikin parlamentin ryhmien johtajiin, että nämä laittaisivat kuriin kansanterveyskomissaari David Byrnen, joka uhkasi heidän laillista elinkeinoaan ja
sananvapautta.

Läpinäkyvyyttä on parlamentissa lisätty aina kun sen kytköksistä tai kohtuuttomista eduista on syntynyt julkista kohua. Työtä riittää vielä seuraavallekin kaudelle. Esimerkiksi julkista luetteloa parlamentin jäseniä avustavista henkilöistä ja yhteisöistä ei
vieläkään ole. Tietosuojan varjolla on voitu sivuuttaa vaatimus kustannettavan avun julkisesta valvonnasta.

Jäsenvaltiot lobbareina

Parlamentin aktiivisimpiin lobbaajiin lukeutuvat nykyisin jäsenmaiden hallitukset. Esimerkiksi jo vuonna 1997 ranskalaiset edustajat olivat saaneet vastuullani olleen polttoainedirektiivin äänestyslistat suoraan maansa teollisuusministeriöltä, ja Britannian
Labour-delegaatio joutui useinkin tarkistamaan mielipiteitään, kun Lontoosta oli soitettu.
Niin suuri ryhmä voi jo muuttaa äänestysten lopputuloksia.

Suomen hallitus muodosti melko nopeasti kaikkiin suomalaisiin edustajiin tiiviit suhteet, joita hoidetaan säännöllisillä työlounailla. Sekä EU-suurlähettiläs Antti Satuli että hänen
seuraajansa Eikka Kosonen oivalsivat, että mielipiteiden ja tietojen vaihto europarlamentaarikkojen kanssa vapaassa keskusteluilmapiirissä hyödyttävät molempia osapuolia.

Suuri jäsenmaa voi jopa rakentaa värisuoran ajaakseen läpi kansallisia pyrkimyksiään. Näin kävi, kun espanjalainen energia- ja liikennekomissaari Loyola de Palacio hyväksytti komissiossa liikenteen biopolttoaineiden käyttöä edistävän direktiiviesityksen.
Biopolttoaineissa ei sinänsä ole mitään vikaa, mutta esitys oli laadittu edistämään espanjalaisten viljapohjaisen etanolin tuottajien vientinäkymiä. Komissaari on Espanjan entinen maatalousministeri, ja Espanjan puheenjohtajakausi oli alkamaisillaan. Parlamentissa esittelijäksi “määrättiin” espanjalainen, samaa hallituspuoluetta
edustava henkilö, ja parlamentissa esitystä ajoivat ammattilobbarit. Ihme kyllä, sekä neuvosto että parlamentti vesittivät direktiivin vain ohjeelliseksi.

Sopimatonta vaikuttamista

Toimielinten väliset rajat ovat jyrkkiä lähinnä vain paperilla, perustamissopimuksissa. Käytännössä ne vaihtavat jatkuvasti tietoa virallisia ja epävirallisia kanavia pitkin. Parlamentin onkin järkevää pyrkiä vaikuttamaan samanmielisten jäsenmaiden kantoihin jo ennen kuin ne on lyöty lukkoon.

Juuri parlamentilla on monia tapoja vaikuttaa komissioon. Komission valvonta on parlamentin tehtävä, ja komissio joutuu nykyään ottamaan huomioon sekä neuvoston että parlamentin kannat seuraavan vuoden lainsäädäntö- ja työohjelmaan. Usein parlamentti ja komissio ovat myös toistensa parhaat liittolaiset neuvostoa vastaan. Neuvoston mielestä parlamentin ja komission vuorovaikutus koettelee jo perustamissopimuksen sallimia rajoja.

Sopimattomuuden puolelle menee jo varmasti tapa, jolla jäsenmaiden hallitukset vaikuttavat komissioon. Pääministereillä on tapansa painostaa tai pelata yhteen “oman” komissaarinsa kanssa jonkin kansallisen edun nimissä. Esimerkiksi sopii jälleen Espanjan energia- ja liikennekomissaari, joka pari vuotta sitten puuttui räikeällä tavalla omalle hallitukselleen tärkeään kalastuspolitiikkaan. Koska komissio ei vielä oikeasti ole jäsenmaista riippumaton, on syytä vaatia, että jokaisella maalla on komissiossa oma edustajansa vahtimassa jonkinlaista tasapuolisuutta. Mutta jos komission riippumattomuus pystytään oikeasti turvaamaan, on suppea, tehokas ja koko unionin etua ajava komissio paras vaihtoehto.

Valtaa ja vaikutusvaltaa

Euroopan parlamentti koki aiemmin kansalliset parlamentit kilpailijoinaan, ja närä oli molemminpuolista. Parlamentti vahti tarkoin, ettei sen ja jäsenmaiden parlamenttien yhteiselin COSAC:in varkain kasvanut unionin toiseksi kamariksi. Nyt parlamentti on jo
hyväksynyt COSACin sihteeristön vahvistamisen. Se on oivaltanut, että sen oman lainsäädäntövallan ulottumattomissa olevat asiat, kuten sisä- ja oikeusasiat, vaativat uudenlaista parlamentaarista valvontaa ja kaikkien parlamenttien yhteistyötä.

Euroopan parlamentin valiokunta kysyi tänä vuonna ensimmäistä kertaa kansallisilta parlamenteilta niiden kantoja lentomatkustajatietojen luovuttamiseen Yhdysvaltain viranomaisille. Moni parlamentti vaati hallitukseltaan pidättyvyyttä myöntyä vaatimukseen, joka vaarantaa kansalaisvapauksia. Nyt Euroopan parlamentti on – neuvoston aktiivisesta painostuksesta huolimatta – haastanut komission tuomioistuimeen, koska tämä sallii jäsenmaiden rikkoa unionin tietosuojadirektiiviä.

Uuden perustuslakisopimuksen pöytäkirja kansallisten parlamenttien vahvistamisesta unionin päätöksenteossa tiivistää parlamentaarista yhteistyötä Brysselin ja jäsenmaiden pääkaupunkien kesken.

Kaikki Euroopan parlamentin valta ei ole oikeudellista ja sitovaa, kuten suurin osa lainsäädännöstä ja budjettipäätöksistä. Jatkuva keskustelu komissaarien ja ministerien kanssa – erityisesti täysistunnoissa – antaa ryhmille poliittista vaikutusvaltaa. Keskustelu nosta myös esiin parhaillaan hahmottuvien europuolueiden erot.

Kuumat kysymykset

Parlamentin kuumimpiin kysymyksiin kuuluu nyt suhtautuminen Turkin jäsenyyteen. Se on samalla keskustelua Euroopan rajoista, perusarvoista ja luonteesta. Juutalais-kristillistä perintöä korostava oikeisto kokee Turkin jäsenyydessä uhkaa, kun taas liberaaleille, vihreille ja vasemmistolle Turkin jäsenyys ainakin periaatteessa olisi osa monikulttuurista, maallista Eurooppaa.

Myös talouspolitiikka jakaa poliittisia ryhmiä, vaikka sen keskeiset kysymykset eivät vielä kuulu parlamentin lainsäädäntövaltaan. Klassisen jaon mukaan oikeisto ja liberaalit ovat markkinamyönteisempiä, kun muut vaativat parempaa säätelyä. Kilpailukyvyn ja säätelyn suhde on tiukimpia kiistoja myös seuraavassa parlamentissa.

Kun aika kuluu, alkavat Euroopan parlamentin avoimesti kiistanalaiset kysymykset jakaa myös kansallisen EU-politiikan toimijoita. Nykyinen EU-konsensus rakoilee Suomessakin. EU:sta tulee vihdoin politiikkaa myös jäsenmaissa.

Heidi Hautala

kansanedustaja (vihr)

LUE LISÄÄ:

Viidennen lainsäädäntökauden raportti
(www.europarl.eu.int/code/information/activity_reports/activity_report
_2004_fi.pdf)